普惠型金融（inclusive financial system），又譯包容型金融，指的是一個能有效地為社會所有階層和群體提供服務的金融體系。由于大中型企業和富裕人群已經擁有了金融服務的機會，建立普惠型金融的主要任務就是為傳統金融機構服務不到小型企業、微型企業、農戶以至貧困人群提供金融服務的機會。

由于各國的金融體系發展的程度有很大的差別，  因此不同國家推動普惠型金融發展的重點有所不同。 在現階段的中國， 筆者認為， 推動普惠型金融發展，首先是推動商業銀行對小企業的金融服務。同時，大力發展小額貸款公司、村鎮銀行等新型金融機構對微型企業與農戶的小額貸款。最后，對那些商業性金融機構難以提供服務的貧困地區與貧困人群，要有更特殊一些的公益性或準公益性的金融安排。

應該看到， 普惠型金融不容易在市場的條件下自動的成長壯大。 在上述的領域，傳統的金融體系存在著市場失敗。為了讓每個人獲得金融服務機會，就不得不對現有的金融體系進行改造，包括制度創新、機構創新和產品創新。用政府的這只看得見的手，通過政策上的支持來發揮市場看不見的手的作用。

當前， 推動普惠型金融發展還要有著特別的緊迫感。國內外經濟形勢導致今年的貨幣政策要較去年要緊一些。 過去的經驗表明， 在銀根偏緊的情況下，銀行首先抽回的是給小企業的貸款。小企業融資將更加困難。 而中國人民銀行提出的今年優化貸款結構的重點為繼續加大對“三農”的信貸投入，大力增加對小企業和民營企業的信貸支持。 也就是說，現在正是要大量發展小企業、微型企業來創造就業，減少收入分配差距，城鄉差距。 因此，進一步推動普惠型金融在我國的發展規模與速度是今后金融改革的重點之一。下面筆者將對在現階段如何推動普惠型金融在我國的發展提出一些看法。

1． 建立激勵機制， 加快銀行的小企業融資平臺建設

商業銀行是提供小企業融資的主力軍。國務院2009年底出臺的促進中小企業發展的29條措施中，含金量最高的措施就是提出商業銀行要建立為小企業金融服務的專營機構，逐步提高小企業長期貸款的規模和比重。目前大部分的商業銀行都成立了專門給小企業融資的貸款機構。

對商業銀行來說，加大給小企業貸款也有他們的難處。首先，給小企業貸款在銀行內部是一個吃力不討好的工作。 從傳統的銀行績效考核指標來看， 規模上不去， 運營成本很高，但收益有限。對銀行來說，小企業貸款多是食之無味的雞肋。 而且，小企業貸款的風險還很大。前一段時間，由于政府救助和債務重組失敗，擁有百年歷史的美國最大中小企業商業貸款機構CIT集團正式申請破產保護。CIT向將近100萬家中小企業提供貸款，在全球50多個國家和地區的30個行業開展業務。CIT的倒閉說明在金融危機中，對小企業的融資風險格外地大。沒有一定的補償，銀行是不愿意給小企業貸款的。硬按牛頭喝水不是一個可持續的方式。因此盡快建立一個對商業銀行小企業貸款的激勵機制是當務之急。

首先，要解決商業銀行在擴大小企業貸款時會增加不良貸款率的后顧之憂。小企業的不良率很可能要高一些。  在計算一個銀行的不良資產率時，可以考慮把小企業貸款的不良率與其它的貸款用不同的方法來計算。可以鼓勵銀行提高給小企業貸款的利率，建議商業銀行給小企業貸款時利率上浮一個較大的百分點。小企業貸款的不良率可能會高一些，但如果貸款利率高，就可以覆蓋部分風險。在計算銀行的不良貸款率時，應該允許銀行把這部分上浮的利率抵消一部分小企業貸款的不良率， 剩下的部分才算入整個銀行的不良貸款率。 這樣，銀行不會因為給小企業貸款而增加不良貸款率。 做得好的小企業貸款， 還能減少銀行整體的不良率。

同樣的道理， 如果能在貸款額度、存款準備金、存貸差方面對小企業貸款網開一面，與銀行中的其它貸款分開處理， 也可以加大銀行對小企業貸款的激勵機制。 例如， 對銀行給小企業的這部分貸款，可以不受或者少受貸款額度限制、不計算或少計算進存貸差中。 對給小企業貸款的這部分資金， 存款準備金率也可以與農信社與村鎮銀行相同，在上調時做特殊處理等等。 這樣在貨幣政策緊縮時，銀行不至于過多地減少對小企業的貸款。

為鼓勵銀行多向小企業貸款，還應該加快建立小企業貸款風險補償基金制度，制定風險補償發放的規則， 減少銀行的后顧之憂。

長期以來，國家對商業銀行多方呵護，給了他們很多壟斷權。加大小企業貸款是銀行應該要履行的社會責任之一。 如果再加入一些激勵機制、補貼機制，就能使商業銀行有更多的內在動力來擴大對小企業貸款。 除了經濟的手段之外， 還可以動用一些行政以及社會監督的措施。例如，應該有一個機制，對小企業貸款做得好的銀行給予表彰，對遲遲不采取行動或相對落后的銀行給予批評。可以考慮建立一個每季度或每半年的一次的信息公開與評比制度。如同公布統計數據一樣，定期向社會發布各個銀行給小企業貸款的數量、比例，形成銀行間的競爭。 這一監督機制可以由監管機構來做， 也可以由監管機構外包給行業協會或是有信譽的民間機構來進行。

2． 進一步創新機制， 加快小額貸款公司的發展

央行與銀監會推出的農村金融改革的試點之一——小額貸款公司，正在各地蓬勃發展。小額貸款公司是針對我國國情，在推廣普惠型金融上的一個創新機制。在世界上其它的國家，小額貸款公司  這種模式并不多見。在短短的一年多時間里，目前全國已經有1500多家小額貸款公司成立。由于民間投資熱情不減，為了解決僧多粥少的問題，很多省份都把小額貸款公司的門檻提高到5000萬，甚至到一億人民幣。

從整個金融層次來說，我國最缺的就是能夠有效地給微型企業、給農戶提供金融服務的多元化機構。金融改革的重要任務之一就是要創造一個很好的金融毛細血管系統。而小額貸款公司、村鎮銀行等就是這樣的金融毛細血管。別看現在才有一千多家，如果政策得當，措施有力，完全有可能出現三千家，五千家小額貸款公司。我國有1600個縣，假如每個縣兩個，就有3200個小額貸款公司。 我國還有800個城市的區，一個區批兩個，也就1600個。每個小額貸款公司貸出一億到兩億人民幣，就有5000億到10000億資金真正地貸到了微型企業、貸到了農戶中去。 通過小額貸款公司，我們就可以較好地解決全世界都沒有很好辦法解決的微型企業、農戶貸款問題。

可是，在小額貸款公司快速發展過程中還存在著很多問題。（1）后續資金不足 由于微型企業的融資需求旺盛，很多小額貸款公司成立二三個月后就把全部注冊資金都貸出去了。小額貸款公司有對微型企業與農戶的貸款能力，社會上也有大量的需求，但是，小額貸款公司是只貸不存的金融機構，不能吸收存款。現在又缺乏別的機制能夠從其它金融機構得到較大規模的批發貸款。（按規定小額貸款公司能夠從銀行中貸到不超過資本金50%的貸款，但在很多地方， 連這筆款都很難貸到。  這就極大地限制了小額貸款公司發揮更大的作用。目前，典當行等機構都能從銀行得到受信。對小額貸款公司也應該有一個根據他們的績效擴大后續資金的機制。

（2） 稅收歧視 盡管小額貸款公司從事的是金融業務，但卻是按一般的公司上稅，這就加大了小額貸款公司的稅務負擔。例如，銀行業的所得稅是存貸利率之差來征收的，而對小額貸款公司卻是對貸款的全部利息收稅。小額貸款公司打的是短平快，貸款三個月就周轉一次，與一般的金融機構相比，交的營業稅也特別地高。目前國家對農信社有特別的稅收優惠政策。各地對商業銀行、農信社從事小企業貸款，農戶貸款還有很多扶持政策，但同樣從事小額貸款業務的小額貸款公司卻不能享受到這些優惠政策。

（3） 被排除在徵信系統之外。 小額貸款公司從事貸款業務，需要了解貸款企業與個人的誠信信息。然而，中國人民銀行的徴信系統對小額貸款公司并不開放，小額貸款公司所掌握的大量的企業與個人的信息也不能加入徴信系統，這就大大地加大了小額貸款公司的風險。

（4） 發展前景不明 小額貸款公司完全用投資者的資本金從事貸款業務，從商業模式上來看，是不可長期持續的。按有關政策，小額貸款公司最終或者能接受批發貸款，或者升級成村鎮銀行。 投資者正是沖著這些發展前景投入到小額貸款公司中的。  但是對小額貸款公司未來發展的政策細則一直還沒有出來。至今為止，幾千億的民間資金已經投入了進去，但小額貸款公司到底算不算是金融機構還是一個懸而未決的問題。市場上還不時傳出很多對小額貸款公司發展前景不利的信息。這就造成了投資者的很多疑惑。在一些地方，投資者的熱情已經開始消退。

如果以上這些問題能夠得到妥善解決，小額貸款公司的發展還能更上一層樓。當務之急是解決運營較好的小額貸款公司的后續資金的問題。建議國家通過招標的方式，由商業銀行或國家開發行給運營好的小額貸款公司提供批發貸款，必要時國家給予部分擔保。在這個方面，孟加拉國就有很好的經驗。孟加拉有一個專門的國家基金，為小額貸款公司提供批發貸款。在給批發貸款之前，這個基金首先要審查申請的小額貸款機構是否符合條件，是否有能力回收貸款，是否真的把資金貸給了農戶。然后，由基金有償地提供批發貸款。商業銀行給小額貸款公司的批發貸款，也可以算在他們給小企業的貸款額度中。開始時要謹慎一些。要嚴格挑選那些真正好的小額貸款公司。額度開始時小一些，以后逐步擴大。銀行對小額貸款公司提供貸款，同時就會對他們的業務進行監管，也促進了小額貸款公司的健康發展。有了這一機制，不但現存的小額貸款公司能提供更多的貸款，還會有更多的小額貸款公司成立。用很少的國家投入來調動幾千億貸款資金注入到小企業與農戶中去。

經過一段時間后，小額貸款公司證明它能夠用好批發貸款，就應該逐步讓一些辦得好的公司升格成村鎮銀行。這時應該放開對村鎮銀行的種種約束。現在辦村鎮銀行要商業銀行作為大股東，導致村鎮銀行很難大規模發展。在時機成熟時，這一規定可以有所松動。

我們還應該有一批公益性小額貸款公司，專門給貧困地區、農村中的貧困戶貸款的。對這些人群的融資是完全用商業辦法解決不了的。我們應該在政策上為此開一個口子。諾貝爾和平獎獲得者尤努斯教授申請在中國創辦類似公司，三年了還沒有批下來。這是因為我國還沒有一個機制，讓公益性的小額貸款公司能夠發展起來。尤努斯說，盡管都叫小額貸款公司，公益性的小額貸款與商業化的小額貸款就像美式足球和英式足球一樣，都叫小額貸款，但有根本的不同。筆者與茅于軾老師以及一批企業家正在山西永濟進行一個準公益性的小額貸款公司試驗。這家公司恐怕是目前全國唯一的一家設在村子里的, 完全是為小農戶提供服務的小額貸款公司。 貸款客戶全部為農戶, 貸款金額少則一兩千，最多兩萬人民幣。 開業不到一年， 已經貸出了2500萬人民幣。 企業家參與這一小額貸款公司并不是為了追求利潤。我國很需要更多地這樣的小額貸款公司出現。

小額貸款公司失敗的最大風險在于非法集資。只要出現幾個非法集資的公司，發生幾次擠兌，就有可能把整個小額貸款公司系統給關了。要吸取農村基金會的教訓，對民間金融機構一定要加強監管。各省市應該盡快給地方金融管理機構配備足夠的人力并給予財力支持。中央有關部門應該對他們進行監管人員培訓與業務指導, 特別要防止因監管不嚴出現違規吸儲的現象。

3．         創新模式， 加快村鎮銀行的發展

我國推動普惠型金融發展的另一個重要機構是村鎮銀行。 迄今為止，全國已經成立了一百多家村鎮銀行。 村鎮銀行正處于爆發性增長的前夜。 對于村鎮銀行來說，盡管它可以吸收存款而不存在著后續資金的問題，但是由于成立村鎮銀行需要一家商業銀行作為大股東牽頭來，很多商業銀行認為這個領域不是他們所擅長的領域，或者認為這個領域發展前途不好，村鎮銀行發展也受到一些制約。

因此，現在急需體制上的創新，找出一種能大規模的發展村鎮銀行的新模式。幾年前筆者就曾經提出過，能不能由一家大銀行或者幾家大銀行成立一個村鎮銀行控股公司，在當地吸收一些民間的投資作為小股東，像麥當勞開連鎖店一樣，在一個縣一個縣的復制， 用同一模式，開幾百個，甚至上千個這樣小銀行。

這樣的模式有幾大優勢。第一，它可以減低成本。每一個縣的村鎮銀行就不用去重新設計、重新制定一套操作程序，通過標準化、程序化的方式， 集中培訓的方式，減少成本。第二，控股公司本身又是大股東，所以就會對這些小銀行進行嚴格的監管。那么除了銀監會的監管之外，上面又有一個熟悉金融的大股東的監管，抗風險能力就會強得多。第三，它能增加信任度。一般一個小型銀行成立，需要很長時間才能取得存款者和貸款者的信任。而這樣由大銀行出面這種麥當勞連鎖的方式，很快能夠得到老百姓的信任。

據悉一些國有大銀行正與國外金融機構一起準備利用這種模式來推動幾十個，甚至更多的村鎮銀行的發展。國外的一些金融機構，如新加坡的淡馬錫公司，就曾經在印尼、印度等發展中國家成功的推廣了微型金融模式。像淡馬錫在印尼成立金融銀行，幾年內很快就有700多家分行，而且貸款有30萬戶，已經形成了一個非常大規模的銀行，利潤也不錯。通過國內外的大金融機構強強聯手來推動更大規模村鎮銀行的發展，應該說是一個很理想的模式。希望監管部門能加快審批程序， 讓好事早日成真。

我們還希望更多商業銀行， 特別是民營銀行大規模參與村鎮銀行建設。我國的農村與鄉鎮的市場非常大，有幾萬個鄉，幾千個縣。中國的一個縣實際上等于外國中等國家的一個省。希望更多的大的金融機構、大的銀行也去參與和推動這類的模式，能夠使中國的農村金融和小企業金融有一個大的發展。

當然，也要防止另外一種傾向，通過這種模式，把好不容易在金融行業中向民間資本打開的一個領域重新又被國有體制所壟斷。 我國國有體制對金融業的高度壟斷已經為社會所詬病。要研究如何擴大在微型企業貸款、農村金融等領域的民間資本參與。

4．         結語

小企業貸款、微型企業貸款、農戶貸款是一個世界性的難題。所喜的是，經過了幾年的不斷改革，我國普惠型金融已見雛形。2006年諾貝爾和平獎得主、孟加拉鄉村銀行總裁尤納斯教授說過， 信貸權也是人權的一部分。只有擁有金融服務，才能讓每個人有機會參與經濟的發展，實現社會的共同富裕，建立和諧社會與和諧世界。當前， 中國經濟正在進行著結構性調整。普惠式金融在促進就業、增加內需、以及減少收入差距、城鄉差距上都能起到重要的作用。 從這種意義上來說， 中國應該走在普惠式金融的前列。如果我們進一步解放思想， 調動各方面的積極性，中國也一定能夠在推廣普惠式金融上走在世界的前列。