我國地方餐飲產業發展促進政策分析研究報告

     政府既是產業發展的引導者，又是產業發展的規制者。近年來，越來越多的地方政府開始重視餐飲業的發展，認識到餐飲產業對地方經濟的作用。各省市都相繼出臺了鼓勵餐飲業發展的政策文件，據不完全統計，目前至少約15個省份、40多個城市在“十二五”規劃中提出了包括住宿餐飲業在內的民生服務業的發展目標，而且有部分省市還出臺了促進餐飲產業發展的專項政策意見，極大地優化了產業的發展環境，推動了餐飲產業的做大做強，充分發揮了餐飲業的綜合優勢。

    在當前餐飲經濟增速下滑明顯、外部市場經濟環境不佳的情況下，要實現地方餐飲經濟的發展，更需要地方政府發揮產業引導和產業規劃作用，盡快出臺切實有效的餐飲促進或扶持政策，從各個層面運用財政、金融、行政與法律等手段，通過影響餐飲業發展的外部環境，改善餐飲業發展的內在條件來實現企業的創新、餐飲產業競爭力的提升。

    為了使地方餐飲產業促進政策更好地發揮為企業經營管理排憂解難、為產業轉型升級指明方向、為行業健康發展提供服務的作用。中國烹飪協會結合協會多年來與地方政府合作交流經驗及與各地餐飲企業溝通服務的體會，特組織力量對我國地方政府的餐飲產業發展促進政策進行梳理、收集和分析，形成了如下分析報告：

    一．各地餐飲產業發展促進政策的內容及特點 

    我們重點梳理和研究了“十一五”和“十二五”規劃期間，全國省市（城市以省級或副省級城市為主）已公開發布、專門針對餐飲業發展的促進或扶持政策，統計歸納分析了各城市促進政策的內容及其特征。

    （一）各地出臺的餐飲產業發展促進政策的基本情況    根據我們的分析整理，在2005-2012年期間，共有涉及12個省份（含直轄市）的政府出臺了專門針對餐飲業的促進或扶持政策。

    1.從出臺時間來看。最早出臺專門針對餐飲產業發展促進政策的是重慶，緊隨其后的是廣西南寧、江蘇蘇州。

    2.從行政等級來看。全國最早出臺針對餐飲產業發展的16條優惠促進政策的是汪洋同志（時任直轄市重慶市委書記）；隨后出臺餐飲產業發展政策意見的省份是湖南。

    3.從時間跨度來看。特別是在商務部出臺《全國餐飲業發展規劃綱要（2009-2013)》后和進入“十二五”規劃期前后，出臺餐飲產業發展促進政策的省市明顯增多，上表中絕大部分餐飲促進政策都是在2009-2011年期間密集出臺的，政策的指向也是基于對“十二五”規劃目標的展望。

    4.從政策文件的影響力和覆蓋面來看。新疆自治區出臺的《新疆特色餐飲業發展規劃（2011——2015）》成為全國第一個省級層面的餐飲業發展專項規劃，不僅對全國其他地方出臺餐飲業發展的相關政策起到了很好的示范作用，而且也提振了餐飲從業者的信心；云南省和湖南省的餐飲發展促進政策高舉高打，既有指導思想也有務實措施，在實際運行及落實效果上最好，對地方餐飲產業發展的推動作用最大。

    5.從政策的促進性來看。雖然各地出臺的促進政策都是為了“加快餐飲業發展”,但實際內容卻虛實不一、相差較遠。

    6.從政策的延續性來看。有些省份在很短的時間內連續修訂政策,一方面反映了大力發展餐飲業的決心和工作力度,另一方面,也反映了政策的內容需要隨著實踐的發展而不斷加以更新,才能發揮出政策支持的突出作用，發揮政策的科學性和促進性。

    （二）地方餐飲產業發展促進政策的特點分析
   
    1.以打造城市餐飲綜合競爭力為導向
   
    2.以發揮餐飲產業綜合服務功能為目的
   
    3.以財政資金扶持為引導產業發展的主要手段

    二．地方餐飲產業發展促進政策的內容分析

    （一）餐飲發展專項資金

    由于城市發展階段和餐飲發展目標的不同，餐飲發展專項資金的用途也有不同的側重，經過分類分析，餐飲發展專項資金主要用于地方菜系的創新、宣傳與文化建設、地方餐飲品牌打造以及提升餐飲企業產業化、規范化、國際化、科學化、現代化水平等方面。

    （二）降低餐飲企業運營成本的優惠政策

    在降低餐飲企業運營成本方面的優惠政策，主要集中在各類收費項目上，包括水電氣價格、污水排污費、行政審批收費、刷卡費率等，此外針對《社會保險法》的出臺，部分省市出臺了社會保險的補貼措施，規范餐飲企業經營行為。

    在水電氣價格問題上，目前僅有云南省實現了與工業企業同價政策，但是政策的時效性依然是我們擔心的問題。

    在銀行卡刷卡費率問題上，出臺政策的幾個省市幾乎是全軍覆沒，此項政策更需要自上而下的推動。今年6月原中國商務部副部長、中國商業聯合會會長張志剛在廣州開會期間向媒體透露，降低刷卡費率的措施已經由國務院批準，但由于銀聯壟斷業的不配合，此項政策何時公布、何時實施依然是未知數。

（三）餐飲企業稅收優惠政策

    各地方在餐飲稅收優惠政策上設置了較多的限制條件，并不能實現政策的普惠；從政策的時效性來看，由于地方領導人的任期問題以及產業政策出臺的時間界限，使得很多稅費優惠政策不是長期政策，只是臨時救市措施。從實施內容來看，對餐飲企業減負明顯的大稅種涉及得較少，即使有但實施細則不具體，影響了實際實施效果。

    在營業稅問題上，盡管餐飲企業一直呼吁降低營業稅的稅率，希望營業稅能從5%降低至3%，但是從現實情況以及各省市出臺的餐飲促進政策來看，降低營業稅稅率只能是餐飲企業的奢望。當前營業稅改增值稅試點工作正在逐步推進。我們期望行政主管部門和地方政府能充分考慮餐飲行業的特點，在降低餐飲企業稅負的前提下，按現有增值稅的征收辦法，對餐飲業實行小規模納稅人的征收措施。

    （四）金融扶持政策

    目前各省市出臺的金融扶持政策主要限于貸款貼息、擔保貸款和授信貸款等方式。總體來看餐飲業的金融扶持手段單一，扶持范圍過窄，不能滿足當前餐飲業發展對資金的需求，也無法發揮通過金融手段引導餐飲業發展的目的。

    （五）地方優化餐飲發展環境的政策

    在優化餐飲發展環境方面，各地方政府的政策主要集中在交通、行政檢查及監督、燈飾及廣告審批手續、用地政策等方面。

    但是我們也能從地方政策中看到，有關餐飲企業開辦、經營過程中的行政審批項目的改革或調整內容沒有涉及。2012年8月22日國務院常務會議上，提出了改革行政審批制度的七大舉措，重點支持和鼓勵民營資本、微小企業發展。我們希望各地方政府和主管部門能借此改革契機，切實有效地推進行政審批制度改革，同時各地方協會也要深入開展餐飲企業調研，為政府進行餐飲行業的行政審批項目調整改革建言獻策，避免出現撤消了老審批項目，又出現新行政許可的問題。

    （六）引導產業發展和扶持重點餐飲企業的政策

    各地方政府在制定餐飲發展促進政策時都充分考慮到如何實現餐飲產業發展與城市發展戰略的結合，發揮三產的協調與互補優勢，挖掘餐飲業的輻射和帶動作用。通過政策措施來引導餐飲產業的發展方向、優化餐飲產業的發展結構、調控餐飲產業的發展布局，使之服務于整個城市經濟發展的大局；重點扶持品牌餐飲企業、上市餐飲企業、國際化餐飲企業，在提升城市餐飲競爭力的基礎上提升城市的品牌力和經濟力。

    （七）其他扶持政策

    結合餐飲產業發展的長遠戰略及地方餐飲發展的綜合目標，各地方政府結合經濟發展水平及城市規劃目標，還從餐飲人才培養、行業組織發展、地方飲食文化建設以及城市餐飲形象推廣宣傳等方面給予政策傾斜。

    三．地方餐飲發展促進政策的作用、存在問題及優化建議

    （一）地方在促進餐飲發展中的作用

    由于全國各地經濟發展水平不一，地方政策千差萬別，沒有出臺專項餐飲發展促進政策的省市，并不意味著沒有針對餐飲業發展的政策措施。事實上，從全國餐飲產業發展的實際情況來看，越是市場經濟發達、對外開放程度高的地區，產業政策環境越好，市場外部環境越公正，餐飲產業的發展水平越高，而且較好的餐飲聚集效應不僅能吸引更多地餐飲品牌、開拓更廣泛的餐飲市場，也能推動地方在餐飲監管、市場運行、行政指導等方面的行政效率和施政效果。

    1、改善資源條件

    2、提供良好政策環境

    3、刺激和引導市場需求

    4、優化市場競爭環境

    （二）地方餐飲促進政策存在的問題

    1.產業認識與行動落實的錯位與缺位

    2.地方行政效能與行政協調機制影響了政策的推進與落實

    3.餐飲規劃或政策論證或宣傳不夠，實施效果大打折扣

    （三）地方制定與落實餐飲促進政策的建議

    1.重視政策制定的論證環節，強化分類指導，提高政策的針對性

    2.完善政策的申報與審批機制，提高政策的有效性

    3.調整拓展政策發布途徑，提高政策的知曉度

    4.發揮行業組織的橋梁紐帶作用，提升政策的影響力

    （此報告已在中國餐飲業領軍企業家高峰會議上發布）