編者按：柴靜的紀錄片《穹頂之下》將大眾的視線再一次聚集到了霧霾上。清華大學賀克斌說：“當基本上是學環境科學與工程專業的人在研究環境問題時，就會關注點更多地放在技術性治理的層面。如果經濟學家開始動腦筋了，我們的環境治理就有可能動到根子上。”中國人民銀行研究局首席經濟學家馬駿就這個話題，從經濟和金融角度出發，于2015年2月9日在中國人民大學生態金融研究中心做了題為"治理霧霾：經濟和金融政策的作用"的演講。鳳凰大學問經主辦方和作者授權獨家編輯刊發，并經作者審定。現將演講實錄精編分享附下： 






中國人民銀行研究局首席經濟學家 馬駿


今天我們講"治理霧霾：經濟與金融政策的作用"。多數人，尤其是環境專家，在談到治理霧霾時，想到的一般是脫硫脫硝、提高油品質量等末端治理手段，而我們今天要講的，是與此非常不同的話題，即治理霧霾也一定要靠經濟和金融手段。我今天講的主要觀點來自我和李治國教授牽頭的課題組完成的《PM2.5減排的經濟政策》一書，去年底由中國經濟出版社出版。






這張圖是根據NASA從衛星上拍的照片，經過處理之后做的國際上霧霾程度的比較。這是多年以前的數據，我國現在很多地方的情況比這個圖上顯示得更嚴重。這張圖的PM2.5濃度的范圍0－80微克/立方米，80是屬于污染很嚴重的。但我國地區華北地區的許多城市常年在一百以上，當然還有一些發展中國家像印度等也是污染很嚴重的。在這個圖上，發達國家基本上都是很低，大多在10－20微克/立方米的水平，是藍顏色的，加拿大非常藍，還有更藍的像澳大利亞。


關于霧霾經濟成本，有很多的學者做了研究。2004年《中國綠色國民經濟核算研究報告》估計環境污染退化成本占當年全國GDP的3.05%。亞洲開發銀行和清華大學在2013年研究報告中指出，中國的空氣污染每年造成的經濟損失（基于支付意愿）估算則高達3.8%的GDP。現在GDP增長率是百分之七點幾，按亞行的估計，僅僅是空氣污染的成本就把一半的GDP增長率損失掉了。






（圖為中國PM2.5能源占比估計）


霧霾與經濟到底有什么關系？最直接的聯系就是我國的霧霾和污染性的經濟結構有關。什么是污染性的經濟結構？問題分為三類：


1.污染性的產業結構。這主要是指我國的重工業占經濟的比重過高。在大國當中，我國的重工業占比是最高的，而重工業單位產出導致的空氣污染為服務業的9倍。


2.污染性的能源結構。這指的是煤炭一次能源消費的比中。我國常規煤炭占到能源消費的比例67%，清潔能源占比只有13%，為發達國家占比的1/3到1/4，這是導致霧霾的一個重要因素。給定同樣的當量，燃煤產生的空氣污染為清潔能源的十倍。


3.污染性的交通運輸結構，這里指的是清潔出行的比例和公路出行的比例。我國城市當中地鐵出行的比例僅為7%，93%的出行靠公路。給定同樣的運輸量，私家車出行導致的空氣污染是地鐵的10倍。


用經濟的手段治理霧霾不可或缺


關于霧霾治理，至少有幾十件事情要做，已經規劃的措施當中大部分是末端治理，比如脫硫脫銷、提高油品質量、強化對尾氣排放的控制、對VOC和其他工業粉塵與建筑揚塵的控制等。如果這些末端都做到位，我們的研究估計，與2012年的水平相比，每噸燃煤排放的PM2.5可以降低70%，每輛汽車的單位公里排放可以下降78%，單位產出的工業與建筑業排放可以下降80%。換句話說，末端治理可以講單位經濟活動量的排放強度降低70%以上。

這些降幅聽上去很讓人興奮，但是，如果經濟總量每年增長7%左右，10年就一番，那么在污染性的產業結構、能源結構、交通運輸結構不變的情況下，煤炭消費和汽車消費的快速增長和污染性的工業、建筑業的經濟活動量的大幅會抵消大部分末端治理帶來的減排效應。因此，要將霧霾降低到我們預期的目標（從2013年的全國城市平均65，降低到2030年的30），必須大力度地調整產業結構、能源結構和交通運輸結構，而這些調整必須要靠經濟和金融政策。






（圖為我們的PM2.5減排模型）


對于證實這個觀點，我們做了一個PM2.5減排的數量模型，來定量估算各類末端治理措施和經濟結構調整對降低霧霾的作用。我的書中有這個模型的所有細節。這個模型定量估算的結果是，即使末端治理措施用到了極致，但由于經濟總量的大幅上升，在缺乏結構調整的情況下，2030年全國城市的PM2.5水平仍然將高達46，遠超過30的目標。換句話說，從2013年到2030年，如果僅僅依靠末端治理，只能達到PM2.5減排目標的一半，另外一半必須靠結構調整。


所謂結構調整，具體的內容包括GDP當中的工業建筑比重的下降，能源結構中清潔能源比重的上升，交通運輸結構中地鐵出行比例的上升。在2030年前，從產業結構來看，我們預計第二產業占GDP比重需要降低9個百分點；從能源結構來看，清潔能源占比需要上升30多個百分點；從城市交通運輸結構來看，軌道交通占比應該至少提高20多個百分點。在交通運輸方面，結構變化的目標要求控制汽車保有量的增長，而地鐵的總里程則要大幅度的提高。我們預計在2013年--2020年間，地鐵總里程應該上升4倍，此后十年地鐵總里程要增長230%。


霧霾問題的經濟學分析


前面講到，導致霧霾的一個重要的原因是因為我們的污染型的產業結構、能源結構和交通運輸結構。那么，為什么會出現這種污染性的結構問題？背后的經濟學動力、機制是什么？


我認為有三大方面的原因：第一，政府對市場的扭曲，第二是市場的失靈，第三是消費者和投資者對企業消費缺乏社會責任感。


第一，政府對市場的扭曲。我舉三個例子。


1、工業用地價格過低。我國工業用地的價格是商業用地價格的1/8，這個比例是其他國家的1/2到1/3，非常的便宜。如果工業用地太便宜，自然會激勵工業的過度發展。為什么這么便宜？這跟歷史上地方政府的GDP導向有關系，GDP跟政績、升遷都有關系，這種激勵機制下，大量的土地被廉價提供給工業。


2、服務業稅負過高。我們做了不同產業的服務業總稅負和間接稅負的比較，發現很多的服務業行業當中稅負比工業高。如果稅負太高，資源就不愿意流向低污染的服務業，而過多的留在高污染的工業行業。


3、服務業準入被過度管制。大家都能夠感覺到，在教育、衛生、金融這些低污染的服務行業，你要成立一個新的民營機構非常困難的。前一段有人討論放開民營醫院等，看來這個進展也不如人意。


第二，市場失靈。市場失靈在所有的國家都會發生，在中國也不例外。舉一個具體的例子，如果是一個燃煤的企業，會對周邊的地區產生污染，導致對人體健康的影響。盈利的好處是企業自己得的，但污染則所有人一起承擔，這是典型的外部性沒有被內生化的例子。這種外部性會導致它過度燃煤，或者過度使用污染性的能源。駕車也是這樣，你自己開車很舒適，但是你同時導致了對周邊地區污染，降低了其它人的壽命，由于駕車者不考慮這種負面的外部性，他會過度買車、過度用車。


霧霾還有很強的跨區域的外部性。跨區域的外部性指的是不光對你的鄰居產生影響，霧霾可以漂流到對兩百里、三百里意外的地區。專家對北京做過一個分析，發行40%的霧霾來自于周邊地區，其中相當一部分來自于河北。由于霧霾所產生的負外部性的很大一部分是由外地居民來承受，本地燃煤者又不充分考慮這種跨區域的外部性，就會使得他在本地過度燃煤。


第三，企業和消費者缺乏社會責任感。這一點在傳統的微觀經濟學當中是沒有考慮的。在微觀經濟學中，企業唯一的目標就是利潤最大化，對別人產生什么負面影響不在意，消費者唯一的目標是要使自己的效用最大化，只要我吃得開心、玩得開心、消費的開心就可以了，對別人的負面影響不考慮。但是，一些國家的實踐表明，他們正在逐步在改變這些企業和消費者的行為（或目標函數），即企業是可以在追求利潤的同時考慮社會責任的，消費者也是可以多花一些錢來消費綠色產品的。企業和消費者的環境保護意識和社會責任感是可以培育的。

如果提高了消費者和企業的綠色偏好，或者說增加了他們的社會責任感，我們用經濟學可以證明，這相當于政府給了綠色產業一個補貼，從而通過發展綠色產業來幫助降低霧霾。關鍵在與怎么建立一套新的體制和機制，來解決政府對市場的扭曲、市場的失靈、企業和消費者的偏好問題。

經濟與金融政策方面的九點建議


下面是我提出的經濟與金融政策方面的九點建議，具體因為時間關系，我就不詳細展開了，然后花點時間多講講綠色金融政策。


前面兩點針對政府扭曲市場所做的政策建議：


1、改革導致工業用地價格過低的體制。要讓土地供給中工業用地的占比降下來，讓它工業用地變得更加的稀缺，稀缺之后工業用地價格會上去，會逐步弱化工業投資的沖動。相應地，如果商業用地、住宅用地比重上升的話，成本下降就可以刺激低污染的服務業行業較快的發展。


2、糾正間接稅稅負在行業間的扭曲。這主要指一些服務業行業稅負過高的問題，在今后一段時間營改增當中應該得到一定的糾正。營改增還沒有完成，一些服務業還在設計稅率的過程當中，對稅率的設計必須要考慮到推動經濟向綠色轉型的要求，即應該讓服務業的稅負下降，從而引導資源流出高污染的制造業行業，進入低污染服務業。


一下講的第3至9點的大部分都是要為了解決市場失靈的問題，其中有一些，尤其是最后一點，也有助于解決企業和消費者的偏好問題。


3、提高煤炭資源稅的稅率。如果煤炭生產者、消費者不考慮對其它地區和其它人的外部效應，怎么樣糾正他的行為？就是要把生產和消費煤炭的成本提高，從而遏制過度燃煤的沖動。提高煤炭的的資源稅是一個辦法。我們兩年前提的建議是將這個資源稅的稅率提高到5%，最近已經出臺了政策，允許地方在在2%-10%之間確定稅率，這個改革在進行中。


4、大幅提高排污費的征收標準，開征碳稅。只要你排污的話，就應該付出足夠的代價，使得你有動力去安裝和使用脫硫脫硝等治理污染的設備。過去的排污費太低，使得有一些企業，裝了脫硫脫硝的裝置也不愿意開。碳稅在未來幾年也應該啟動。


5、大幅提高對清潔能源的補貼。對污染征收的更多的稅費，這些收入應該用來干什么？就應該做補貼清潔能源等推動綠色轉型的事。我寫這本書的時候，我國政府對清潔能源的補貼占GDP比重是德國的1/3，也遠遠低于其它發達國家的補貼水平。這個比例應該在今后一段時間大幅度的提高。


6、在主要城市實行汽車拍照拍賣制度或擁堵費。只有這樣才能限制住私家車過度增長的趨勢。過去十幾年的大部分時間我國只有上海一個地方搞汽車牌照拍賣制度。上海與北京的人口差不多，但汽車比北京少一半，上海的PM2.5水平比北京低30%。最近天津、廣州、深圳都搞了汽車牌照拍賣，有的是混合型拍賣制度的，一半是拍賣，一半是搖號，但與不限制和純搖號制度相比都是一大進步。為什么拍賣制度可以將污染的外部性內生化？比如上海一個牌照8萬、9萬，這些就是駕車人支付的他導致的污染和擁堵的成本，迫使他充分考慮到開車的負外部性，這樣就抑制他買汽車、駕車的沖動。而且牌照拍賣可以收到很多錢，上海一年可以收到70億的牌照拍賣費，可以用來搞清潔能源、清潔交通等等。


7、改革軌道交通的融資體制。建地鐵面臨的最大瓶頸就是錢，以前融資靠政府或者融資平臺，向銀行和信托借錢，以后會越來越困難，因為政府財力有限的，而融資平臺負債率很高，43號文又加大了平臺在無擔保情況下向銀行借錢的難度。未來就必須要創新，用新的辦法讓他們融到錢，來支持地鐵這樣清潔交通項目的快速發展。尤其是要加大債券市場對清潔交通項目的支持，鼓勵用企業債、公司債的形式融資。在發行主體的財務指標不具備，不能以公司為主體發債的情況下，應該考慮試點綠色項目收益票據，以項目未來營運收益作為還本付息的基礎。另外，還要加大推動PPP模式的力度，引入民間資金進入軌道交通領域。


8、建立PM2.5減排區域間補貼機制。這就是要解決前面講到跨區域霧霾外部性的問題。


北京出錢補貼河北減排更劃算有效


還是舉河北和北京的例子，霧霾有1/4會飄到200--300公里之外的地方，所以很多河北的霧霾會飄到北京來。而且河北相對比較窮，沒有足夠的財力去治理霧霾，或者至少沒有財力像你所想象的這么大力度的去治理霧霾。而在北京，脫硫脫硝這類低成本的治理霧霾的工作都已經基本做到位了，靠別的辦法在本地減排成本就很高。比如說你補貼電動車，要達到同樣的減排效果，比在河北搞脫硫脫硝的成本要高幾十倍。也就是說，在北京減排的資金使用效率，遠低于用同樣的價錢在河北治理霧霾帶給北京的好處。如果把北京用于本地減排的一部分錢，到河北去減排，對北京的好處遠遠大于北京在本地減排所帶來的好處。這就要求設計一個區域間的補償機制，即讓北京出錢來補貼河北減排。在這樣的機制下，北京花同樣的錢，可以得到更好的減排效果。


9、建立綠色金融政策體系。關于這個話題，內容很多，我在下一節當中展開講。


綠色金融政策體系


我國污染型產業比重過大的另一面，是綠色產業供給不足。比如我國人均的清潔能源供給只是加拿大、俄國的1/10。我國人均地鐵長度（清潔交通工具）也是一些國家的1/10。這些都說明我們對綠色產業的投入太少。


為什么出現綠色產業投資太少，污染性行業投資過多的情況呢？就在于目前的價格體系下沒有足夠的激勵機制，讓資金退出污染型行業，讓資金進入到綠色行業。


我國未來今后5年當中，要達到減排的目標，年均至少有2萬億以上的綠色投資的需求。但是政府預算只能拿出3千億左右投入到節能環保清潔能源的領域，也就是政府能拿出來的錢是我們差不多每年綠色投資的10%--15%，還有85--90%需要民間資本。民間資本在沒有足夠激勵情況下不愿意進去，怎么辦？就需要建立綠色金融體系。這種體系會創造一種激勵，讓企業減少對污染型行業的投資，增加對綠色行業的投資。十八大三中全會強調要用制度保護生態環境，綠色金融體系就應該是這個制度的重要組成部分。


綠色金融體系應該達到什么目的？我認為，這個體系應該形成三種機制來引導社會資金進入綠色行業，抑制對污染性項目的投資：一是降低綠色項目的投資成本或提高其融資的可獲得性。比如說，原來融資是7%，我給你3%的貼息，降到4%了，回報率會提高，民企就愿意投資了；二是提高污染性項目的融資成本或融資難度；三是提高企業和消費者的社會責任感，讓企業在同樣或類似回報率的項目中更傾向于投資綠色項目，讓消費者更喜歡消費綠色產品。比如，如果有很多消費者處于綠色偏好喜歡買特斯拉汽車的，這些消費者就是變相給了綠色企業一個補貼，效果相當于政府給綠色企業的補貼。


國外的在過去幾十年當中，發展了包括綠色貸款、綠色股權基金、綠色債券等、綠色保險、綠色銀行在內的各種綠色金融產品、融資渠道和綠色投資機構，來支持綠色產業的發展。推動綠色金融有很多政策手段可以用，有一些是財政的，有一些是金融的，有一些是法律的。許多國際上的成功經驗都值得我們借鑒。


在我和李治國教授的書中，我提出了九條關于發展綠色金融的建議：


1）成立專業性從事綠色貸款和投資的機構，包括綠色銀行和綠色產業基金；


2）發行綠色債券；


3）加大財政對綠色貸款的貼息力度；


4）銀行和第三方進行開展綠色評級；


5）建立公益性的環境成本估算體系和數據庫；


6）在更多的領域實行強制性綠色保險；


7）建立強制性的上市公司的環境信息披露機制；


8）成立中國的綠色投資者網絡；


9）通過環保教育和強化披露要求,提高消費者對綠色產品的消費偏好。


去年我牽頭的綠色金融工作小組，經過九個月的工作，已經完成了一個更為系統的關于建立我國綠色金融體系的報告，提出了14條更加具體的操作性建議。這個報告在不久的將來就會公開發表。


互動環節：中國的污染企業會轉到外國嗎？


王文：過去發達國家將大部分制造業都轉移到中國和印度，實際上也是把污染輸出到了發展中國家。未來中國在對外投資中應該如何把握，是否應該考慮中國的國際責任呢？


馬駿：以前我們搞了很多制造業的污染很嚴重，有一部分制造業企業是外資辦的，為了出口。現在到了中國對外投資的階段，我們是不是也要在輸出資金的同時輸出污染？我覺得不應該。現在有一些人說咱們產能過剩，能不能把很多過剩的、污染性的產能輸出到很多其它發展中國家當中去。我覺得這些是一個比較短視的看法。我們在對外投資過程當中，作為中國的企業，尤其是大企業、大金融機構在全世界做投資的時候，一定要關注信譽的風險。作為一家大企業、大的金融機構，你必須要有長遠的、持續的運作的打算，不是說打一槍換一個地方。你今天在這個國家搞了污染事故，小企業可以跑路，但對大的投資者來說，你一定要考慮到污染以后，當地民眾怎么樣反應，當地政府怎么制裁你，全世界的輿論會怎么樣譴責你。有了這樣的考慮以后，會逼迫我們在對外投資當中也要承擔社會責任，尤其考慮到項目對環境的影響。


提問：馬首席非常感謝您的精彩講座，我是來自一個能源公司的，我聽了剛才您的講座以后反而更悲觀了，因為我在能源方面有一些了解，剛才你提到，你說PM2.5指標達到30，需要做什么事。當然其中有一些很難做的，舉一個很關鍵的煤炭，煤炭占一次能源應該是下降33個百分點，是今年。但是據我的了解，1980年中國的煤炭消費占一次能源的70%，2013年是66.7%，所以我算這些，33年降了3個百分點，今后每年要年均下降兩個百分點，那速度要加快20倍以上，馬首席你覺得這樣的速度能不能達到？


馬駿：我覺得未來煤炭占比大幅度下降是非常有可能達到。去年的整體的能源結構數字沒有出來，但是從發電用煤炭的情況來看，煤炭占比已經開始下降。我們的政策變化不是線性的，你可以看到最近兩年所出臺的治理空氣污染的政策強度和力度，應該是超過了過去幾十年的總和，從這一點來看應該樹立信心。只要對新能源支持的力度足夠大、對污染性能源的抑制性政策充分到位，大幅提高清潔能源的比重是可以做到的。對此，我們在書中有具體的政策模擬。