在中國走向現代化的進程中，基層社會治理的性質和形態發生了深刻的變化。隨著現代國家政權建設向下延伸、滲透，基層治理被深深卷入國家政權建設之中，成為國家治理系統中的一個板塊。本文的基本觀點是，分析我國基層治理變革的方向及路徑選擇，首先要觀察國家與社會關系重建中國家對基層治理的目標選擇、角色確認和制度構建。改革開放以來，中國社會結構的分化引發了一系列新情況、新問題，使得國家的基層治理體系面對諸多困境和挑戰?，F有體制、機制的不適應性，讓基層治理難以應對資源分配、利益表達、權利保護、社會規范、社會融合等長期性、復雜性的管理問題，威脅到作為國家“前沿”“基礎”的基層安全。轉型期國家對于基層治理的制度建構的方向，直接關乎國家—社會關系秩序的格局，并體現國家與社會相互形塑的復雜環境中的“善治”能力。適應社會發展的需要，國家建構以法治、公平正義、開放性、權力保護、分權、利益協商為導向的基層治理制度刻不容緩。

　　 關 鍵 詞：國家治理/基層治理/國家政權建設/公共性

　　 在中國近現代史上，基層社會的治理形態一直是以兩張面孔出現的。①一方面，基層治理主體作為社會的代表，表達來自底層的訴求，反映民情民意，自下而上地爭取利益，致力于維系原發的社群共同體自治秩序；另一方面，它又作為國家權力執行的代理人，代表國家政權自上而下地履行對基層滲透、管理和控制的職能，按照國家統治的邏輯改造基層社會，維持穩定運行的秩序，從而實現國家治理的意志及其權威合法性，是國家政權建設體系的一部分。晚清以降，在抗擊殖民主義和建立現代化“強國夢”的壓力下，國家建設加速，于是，傳統中國基于鄉村社會結構的國家權力與基層社會間微弱聯系格局，諸如“皇權不下縣”“士紳鄉村治理”的局面徹底改變。百余年來，現代國家政權建設的步伐日趨強勁：政黨與政府的權力不斷擴張，管理職能的范圍不斷擴大，管制方式不斷精細，管理作用的程度不斷深入。在這個進程中，對于社會，民族國家政權建設處于持續的向下延伸、滲透、嵌入的演進態勢，對社會空間的擠壓和主宰，構建了一幅“中心”國家政權與“邊緣”基層社會間權力關系的圖譜。②

　　 我們已無法就基層治理來討論基層治理了?；鶎又卫肀患{入現代國家政權建設體系之中，成為國家治理的有機組成部分。國家政權的結構深刻影響著基層治理的目標模式，國家對資源的掌控則支配著基層治理變遷的路徑選擇。因而，對基層社會治理變革方向的把握，需要在國家治理的整體目標框架中探析，將基層治理秩序重建與發展視為國家政權建設過程的一個重要結果和標志。如福山所言，國家的構建關乎國家政治秩序的獲取，而社會政治秩序的維系就需要造就國家能力、法治規則和民主責任三者的平衡，被長期忽視的國家能力要素正在回歸。③埃文斯和斯考克波等學者透過發達國家和發展中國家自主性及其作用的經驗研究，支持了“找回國家”的命題，“以國家作為行為主體和作為有社會影響力的制度結構的觀點會變得時髦起來”④。

　　 然而，社會并非被動地受國家單方面宰制的客體，它作為各種組織形態以及利益主體構成的復雜系統，按照一定的內生邏輯運行，是自由活力所在。它以多種形式對國家政策過程施加影響，與國家形成交互影響、相互形塑的關系，社會的結構形態同樣影響、制約著國家的選擇，其變遷過程帶來的種種問題則挑戰著國家的自主性及其能力，迫使國家做出回應和調適。由此觀之，社會治理不僅是國家治理所在的場域，也是關乎國家治理變革路徑選擇及其成效的重要變量。恩格斯在《反杜林論》中精辟指出，即使在“專制國家中，國家也以‘整個社會代表’的身份，執行由一切社會的性質產生的各種公共事務”，可以說，“政治統治到處都是以執行某種社會職能為基礎的，而且政治只有在它執行了它的這種社會職能，才能持續下去”⑤。

　　 十八屆三中全會決議及《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，規劃了構建國家治理體系與實現治理能力現代化的戰略目標。社會治理作為國家治理體系的重要組成部分，肩負著規范社會行為、調整社會關系、提供社會服務、維系社會秩序等多重使命?；鶎游挥趪液蜕鐣慕粫c，是社會治理的基礎環節，正所謂“基礎不牢、地動山搖”，其地位的重要性不言而喻。與此同時，基層社會治理內在的二元角色張力，使其面對一個考驗大國治理的持久話題，這就是，國家應以怎樣的導向、方式、策略來實現對基層的治理？國家推動的基層治理結構究竟該如何搭建？這個問題包括：國家社會治理政策如何傳導到基層并獲得有效的執行？國家需要動員或吸納哪些社會力量或地方精英作為國家代理人，來操作并完成基層社會的治理？國家的基本政治制度建設、行政制度建設如何支撐基層治理的良性運行？基層組織的設立的規則、權力框架和運行機制是什么？基層社會應保持怎樣的自由、自治和活力，才能充分發揮參與和合作的積極性？國家與社會如何調適和互動才能超越非此即彼的二元對立，達成二者的關系平衡乃至雙贏？

　　 一 社會轉型中的基層治理：困境與挑戰

　　 基層緊貼地面，是顯示社會結構變遷的晴雨表。一方面，它最先呈現社會出現的新情況、新問題，反映社會矛盾所在；另一方面，它是處置、化解管理問題的第一個平臺，被看作維持秩序的“前沿要塞”。前者體現社會變化給基層治理帶來的困境與風險；后者則指向國家對基層治理的目標和任務指派。這就意味著，基層治理需要在對外和對上的雙重壓力下做出回應與調適，并在多元利益平衡及制度激勵框架中進行行為選擇。

　　 當今基層治理所處的場景，是改革開放以來經濟、政治、社會發展模式的綜合結果。以促進經濟增長為核心、快速實現城鎮化為目標的國家現代化過程，在國家成長的同時，造就了經濟高速發展與社會綜合發展的結構性失衡，這給基層治理帶來了極大的困境，即我們普遍感知基層的不滿、失序和沖突。總體上說，現階段中國在社區人口構成、組織形式、階層與價值觀念等方面發生的變化，⑥深刻影響并改變著傳統基層社會管理的方式，對基層治理適應能力建構與秩序重建提出了挑戰。

　　 (一)社區人口結構變化引致基層一系列新的社會問題，迫切要求建立新型的基層治理秩序。伴隨著國家推行的城鎮化、城鄉統籌發展及相關土地管理政策，我國人口出現大規模由農村遷移至城市的狀況。據每十年期人口普查數據和國家統計局發布的年度城鎮化率報告顯示，在城鄉居住人口構成比重上，城鎮人口數量持續增加。1995年，城鎮人口為34752萬人，占全國人口比重的28.85%，這個數字在2014年上升為74916萬人，占全國人口比重的54.77%。但其中的戶籍城鎮化率不足35%。從2010年后的統計看，我國每年城鎮常住人口數量的平均增速是1.3%，即城鎮1800萬人左右，而鄉村地區人口凈流出平均每年1100萬—1300萬。從人戶分離狀況看，2010年第六次全國人口普查數據是26139萬人，其中市區內人戶分離為3995萬人，其他人戶分離跨省、跨區流動人數(流動人口)22142萬人，較1990年第五次全國人口普查的數據增長了81.03%，2013年和2014年，人戶分離人口數量分別為28900萬人和59800萬人，其中流動人口分別為24500萬人和25300萬人，比上年度分別增長944萬人和800萬人，人戶分離數量也在不斷增加。⑦以北京為例，2015年5月22日，《人民日報》、人民網發布國家統計局北京調查總隊關于北京常住人口居住位置分布，以及常住本地人口和常住外來人口在不同居住位置中的比重。顯示常住人口總數為2151.6萬人，西城區人口密度為每平方千米25767人，65%的常住外來人口居住在四環以外，1000萬以上人口居住在五環外，占常住人口總數的近50%，而六環外居民占總常住人口的33%，其中外來常住人口占近一成，為7.8%，本地常住人口每3人中有1人住在六環以外。⑧

　　 處于動態變化的城鄉人口結構，改變了原有社區居民構成狀況，給基層帶來一系列新問題，主要表現為：第一，人口高度密集的城市社區與“空心化”的鄉村社區并存。前者要應對洶涌的流動性管理問題和公共服務需求，后者則面對日益衰敗中土地資源沉積和家庭成員分離，來自不同地方公眾的各種差異化需求陡然增加，考驗了基層服務供給與需求之間的適應性。第二，基層可供給的資源十分有限，屬地管理與服務資源和能力同公民不斷上升的需求之間存在巨大張力，降低了公眾的滿意度和信任。第三，在城鄉分割的戶籍管理制度下，流動人口進入城市，卻無法享有與城市戶籍人口相同的公共服務待遇而真正融入城市，這種身份上的隔離不僅帶來大量就業機會、保障分配的不公平，而且制造了城市人對外來農民群體的歧視、排斥異己心理上的疏離、冷漠甚至對立。第四，城市化迅速推進，使得大量土地成為城市建設用地，相當一部分農民失去土地，成為“無土地、無職業、無社?！钡摹皯腋　庇谏鐣械摹叭裏o”群體。⑨同時，由土地征用、圈占農地、強行房屋拆遷引發的利益糾紛和矛盾沖突也在高發狀態，制造了數量增加的群體性事件。第五，城市快速擴張與建設轉型能力不足，在城鄉結合部制造了大量的“城中村”。這些非村非居的區域，城鄉交雜，是政府管理缺位的地方，基礎設施落后，沒有公共服務覆蓋，又是大量外來人口聚集生活的地方，秩序混亂，環境惡劣，犯罪事件高發。此外，由于核心城區生活成本不斷提高，大量流動人口擠壓到城鄉結合部地區。像位于城鄉結合部位的北京天通苑、回龍觀等超大型社區，由于人口高度密集，給居住、學校、醫院、交通出行、物業管理等公共服務設施造成極大壓力。由于外來流動人口構成比重大，群租、社區環境和秩序臟亂等問題層出不窮。⑩

　　 (二)階層結構及其價值觀念變化，帶來了公眾社區生活利益訴求選擇的多樣性和異質性，公共資源分配如何達成，才能使公共利益成為社區生活利益博弈乃至沖突的關鍵節點，考驗基層治理在多樣性社會中謀求利益調適和共同體秩序的能力。我國社會利益格局變遷和階層結構變化與計劃經濟向市場經濟的轉型如影隨形。經濟結構調整、經濟快速增長和收入分配結構變化，讓人們的經濟社會地位發生了重大改變，從而出現了社會利益關系和利益格局的改變。社會階層的重構讓一部分人成為社會精英，影響或掌握了公共資源分配決策的話語權，而改革中利益受損的階層受到絕對或相對的剝奪，成為社會中的弱勢群體，社會出現了較高程度的分化。隨著區域間、行業間、階層間收入差距的不斷擴大，分化在加劇，弱勢群體的權利得不到保障，他們缺乏法律保障的渠道進行利益訴求的表達，權益被嚴重壓制。但這是一個倡導權利和民權高漲的時代，公眾對權利渴望與體制對權利壓制間的張力，制造了社會沖突，導致信訪、群體性事件以及其他形式的抗爭行動大幅度增加。(11)由于所處的社會經濟地位不同，人們對利益乃至事務的認知不同，由此形成了不同的價值觀念和行為規范，即便是處于社會底層的群體，其觀念和要求也存在差異，常被形容為“底層碎片化”。這讓我們的生活處于一種多元化、異質化的結構之中。

差異、離散的社會結構帶來的多樣性和復雜性，向基層治理提出了回應力要求：首先，在提供公共服務的過程中，如何在資源約束情況下，圍繞多元利益協調，形成符合公共利益的公共決策及其資源配置方案，以保證公平與效率的平衡。也就是說，基層該以什么樣的制度、方式和過程達成政策的“合意”，以謀求治理的“至善”。其次，基層面對面接觸公眾，直接回應公眾需求，如何能有效資政民情，獲取民意并開放公民參與的通道，建立政府與公眾合作治理的制度基礎。最后，應對權利時代各種形式的社會沖突，基層治理該以怎樣的認知觀念、態度和方式回應危機事件，如何以法治、公開、透明、權利維護的方式，溝通危機信息、處置危機問題，以利益協調機制調適利益關系，建立兼利益表達、協商對話和社會管制有機組合的治理模式。唯如此，才能解決基層“剛性維穩”以及“越維越亂、維而不穩”的問題。