3月5日，總理在十二屆全國人大二次會議上作《政府工作報告》中提出，“抓好財稅體制改革這個重頭戲。實施全面規范、公開透明的預算制度。著力把所有政府性收入納入預算，實行全口徑預算管理。”    2013年我國公共財政收入達到12.9萬億，國有土地出讓金突破4萬億，都創了歷史新高，政府掌握龐大的公共資源。但另一方面，政府開支中諸如重復建設、形象工程、公款吃喝等問題，引起越來越多的質疑。    政府如何取得收入，支出又應該遵循什么程序，如何保證支出更有績效，這都是預算管理領域的命題。預算法，是一部旨在規范上述行為的法律。    2012年6月份《預算法修正案》二審，至今已經擱置一年半的時間。十八屆三中全會決定對預算改革作出了新的規定。    《預算法》主要解決什么問題？現行二審稿是否完善，還有哪些主要問題？在新形勢下，哪些新的內容有必要加入預算法中？就此問題，21世紀經濟報道記者采訪了北京大學法學院教授、中國財稅法學會會長劉劍文。

   財政是反腐治國的關鍵    《21世紀》：《預算法》的修訂，似乎專家學者的熱情更高。普通民眾似乎對預算沒那么關切？    劉劍文：只有當預算越來越透明，民眾才能真切感受到預算跟自己的關系。    比如教育經費。現在預算只告知一個大數，民眾可能想知道在教育經費中，大學、高中、小學各有多少開支；又比如大學教育經費中，員工工資、科研投入等各是多少。未來需要細化預算，做到更公開透明。    預算其實是一件很民生的事情。比如從2012年出臺的“八項規定”，2013年的《黨政機關厲行節約反對浪費條例》等，還有相關部門發文，要求提倡節儉，要求過年不能送購物卡、賀卡，不能用財政資金高價請演藝人員等。    上述規定出臺后，大家能明顯感覺到酒店、飯店的價格下降了。以前之所以高，是由于公款消費拉高了物價。通過控制政府的支出行為，達到了降物價的功效。    另外，通過壓縮三公經費等開支，將節省的資金用于醫療、教育、社保等民生領域，這也是跟普通民眾的利益息息相關。    《21世紀》：新一屆政府上臺，似乎出臺了不少反腐節約的規定。為何從這方面著手？    劉劍文：這些規定，都是財政領域的政策。財政是反腐治國的關鍵，把“錢”的方向把握好了，其他問題就好解決。    現在改革的難度很大——不想引起社會很大震動，又要達到效果，只能從財稅制度開始。財稅改革是務實的，能在很短時間內，達到想要的效果。    目前這些規定，還屬于黨規政紀；要想相關政策長期發揮功效，需要上升到法律層面。正如十八屆三中全會決定，提出了現代國家治理體系和治理能力建設；所謂國家治理體系，需要有相應制度；而治理能力，則是制度的執行力。    《21世紀》：在財稅領域里，《預算法》起到一個什么作用？    劉劍文：財稅領域的法律包括三大塊，有40部左右。一是財政收入法，包括稅法、政府性基金法、國債法、彩票法、收費法等。二是財政支出法，包括轉移支付、政府采購、政府投資等法律。三是財政管理領域，包括審計、會計制度等。    預算法在整個財稅領域里，是一個龍頭，相當于“經濟憲法”，涉及到收、支、管三個方面。    預算處理的是財政資金，或者公款。根據“公共財產法論”，公共財產是大家的，收要大家說了算，通過立法，達成共識；支出，要通過預算審查。    具體執行中，需要規定：政府如何獲取收入，才是合理、合法、合憲的；財政支出，怎么保證公開、公平、公正；財政管理如何做到有規、有序、有責。    這些都要在《預算法》中得到體現。《預算法》需要對這三方面做出框架性的規定，同時還要具備可操作性。

   不能延續計劃經濟思維    《21世紀》：目前修訂《預算法》，需要解決哪些主要問題？    劉劍文：《預算法》修訂，首先需要明確預算法的定位：究竟是國家管理經濟的工具，還是規范政府收支行為的法律。    現行《預算法》是1994年通過的，其宗旨是從1988年國務院頒布的預算條例中，原封不動搬過來的。我國是1992年實行市場經濟，1988年那會，還是有計劃的市場經濟。    經過20年的發展，《預算法》不能還停留在計劃經濟時代，需要更多體現規范政府收支行為的作用。政府收支行為，應該有一套完整的制度、規范和程序，在《預算法》中體現出來。    《21世紀》：除了宗旨要改，還有哪些方面需要改動？    劉劍文：《預算法》中要修訂的地方很多，主要有以下幾個方面。    一、全口徑預算。十八大政治報告，還有三中全會決定中，都提出了全口徑的預算管理。這要求把政府所有的收支行為，都納入預算。即預算管理中，不能留有漏洞，不能有“小金庫”，也不能有其他隱性收入，一切都要公開、透明。    二、強調支出預算。決定中提出“審核預算的重點由平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展”，支出預算，就是指錢怎么花，花得怎么樣，側重績效管理。    此前預算管理中，多強調收入方。對稅收收入做出硬性增長指標，并層層分解任務，這也是不對的，稅收應該依法征收。稅收的增長速度，受經濟增速影響；當經濟走勢不大好時，難以完成收入指標，就存在提前收稅，收“過頭稅”的現象。    審查以支出預算為重點，需要細化預算賬目。現在政府收支分類，有三本賬。一本是收入分類科目，下設類款項目四級；一本是支出功能分類科目，下設類款項三級；還有一本是支出經濟分類科目，下設類款兩級。    三本賬中，有兩本是關于支出的。但現在支出賬目下，分類比較粗糙，最細只到“項”這一級。預算法應該規定，支出預算應細化到什么程度，如都應該細化到“目”這一級。只有細化賬目，人大、民眾才能更好地進行監督。    三、跨年度預算。三中全會決定中提出要建立跨年度預算，這要求預算編制，要做好前期調研工作。預算不僅僅是年度計劃，還要有更長遠的規劃，因為很多建設，時間跨度是好幾年。    另外，這也能解決“年末突擊花錢”的問題。按照以前預算分配方式，某單位今年預算資金花不完，會影響下一年的預算指標，未花完的錢，會被收回——這樣各部門都想方設法把錢花出去。    四、國庫管理。現行《預算法》是央行經理國庫，二審稿則改為“代理”國庫。代理、經理的區別在于，管理主體的不同。央行代理國庫，則管理國庫的主導權在財政部，央行只是“代”為行使管理職能；財政部決策，央行執行而已。    而央行經理國庫，則主導權在央行，央行能對財政資金的流向起到一定監管作用；資金從國庫出去，還需要經央行批準。    我認為應該保留央行經理國庫的職能，這樣央行能發揮防火墻的作用，對于國庫資金的流動、余額等，能定期向人大常委會報告；同時，還能制衡和監督財政部門的權力。    五、地方債。《預算法》修訂的一審稿，放開地方發債的權力；二審稿又取消這一項——目前對于塊爭議較大。地方債屬于地方財政收入的一部分，《預算法有必要對這方面進行規定。    六、預算權的配置。具體而言，就是人大和政府間權力的配置。現在編制預算的權力在政府，審批權在人大。憲法賦予人大以審批預算的權力，但沒有規定人大是否有權修改、調整預算；這需要在《預算法》中有所體現，否則人大的審批權是空的，審批容易走過場。    七、法律責任。現行預算法對于違背預算法相關規定的單位或者個人，其處罰條款比較簡單，操作性不強。未來應該加強責任追究。    《21世紀》：對于地方債，您認為《預算法》應該做出什么樣的規定？    劉劍文：現在主要有兩種聲音，一種認為要放開，另一種相對謹慎。    我認為需要謹慎對待給予地方舉債權這件事。舉債權背后還需要一套制度加以支撐，如還債機制，如地方政府破產機制等。    地方政府舉債，要考慮還錢，錢從哪里來，這需要地方有主體稅種。西方很多國家地方財政收入的主要來源是房產稅，但我國現在主要是土地財政，主要靠賣地，離開征房產稅還有不短的距離。    像美國，他們兩黨對政府的債務上限有規定。如果地方債務規模不斷膨脹，最終還不起怎么辦？西方國家多有地方政府破產制度。這些機制，在我國都是缺失的。    地方債如果規模太大，可能引發地方債務危機，進而使整體經濟受到沖擊。所以，要謹慎對待地方債。

   《預算法》三審難過    《21世紀》：人大能力如何提升？民眾如何更好地參與進來？    劉劍文：人大代表僅在兩會召開時審查預算，會期比較短。應該在預算編制時，就多聽取大家的意見。上會審查的預算，應該對預算案作出說明，方便代表們理解。也可以把人大代表中懂預算的人，組織起來，形成一個專門機構，深入審查預算。    人大可建立相應平臺，讓民眾參與進來，給出意見；也可以組織預算領域專家，幫忙提意見。    《21世紀》：如何評價已經公開征集意見的預算法修正案二審稿？    劉劍文：二審稿有進步，但跟大家的期待有差距。    后來，我們以中國財稅法學研究會的名義，向全國人大常委會提交了一個專家意見稿。里面涉及修改預算法的宗旨、立法原則，將公開透明寫入預算法中，規定預算公開的范圍，規范地方債，加強法律責任等建議。    《21世紀》：三審能通過嗎？《預算法》的最終通過，應該是一個比較漫長的過程？    劉劍文：據我了解，今年4月初《預算法》有可能三審上會，但這次僅是一個形式的審查，新一屆人大從上屆人大那交接工作。新一屆人大需要總結從2012年二審以來預算制度上的改革，還需要吸收十八屆三中全會的精神。    常規而言，法案經過三審就能通過。但有些一審就過了，比如2007年企業所得稅法，因為事前做了充分的準備工作。但也有些法案，可能四審五審都沒法通過，比如物權法。這并不是絕對的。當一個法案的共識多了，該法案自然就能通過。    《預算法》中要修訂的內容很多，還有很多不完善的地方。要吸收新的改革理念，還要具有可操作性，最終通過還需要時間。